Эльвира СУРНИНА

Согласно положению о Федеральном агентстве по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка), утвержденному Указом президента Российской Федерации от 14.05.2010 №589, установление требований к предмету закупки, начальной цены и других существенных условий контракта является прерогативой заказчика.

Характеристики продукции оказывают непосредственное влияние на ее цену и, соответственно, на эффективность расходования бюджетных средств. Следует пояснить, что эффективное расходование бюджетных средств – это не просто экономия, а одновременное получение за потраченные деньги современной, надежной и качественной техники для использования ее Вооруженными Силами Российской Федерации в долгосрочной перспективе.

Серьезной проблемой в области размещения гособоронзаказа является отсутствие действующей системы классификации и каталогизации оборонной продукции.

В результате агентство, отвечая за содержание разработанной документации о торгах, вынуждено проводить дополнительный анализ поступающих материалов для того, чтобы заказчик получил именно то, что соответствует его потребностям за соразмерную плату.

В 2011-2012 гг. Рособоронпоставка проводила активную работу с заказчиками в данном направлении, что дало положительный результат – были минимизированы риски нарушений законодательства при формировании документаций о торгах и заключении государственных контрактов, направления запросов о разъяснении положений документаций, жалоб участников торгов, применения санкций и, как следствие, несоблюдения сроков размещения гособоронзаказа.

Данное направление работы все еще остается для заказчиков сложным. Возникающие вопросы весьма разнообразны и зачастую препятствуют размещению заказа в соответствии с нормами законодательства.

Задачей заказчика является качественное составление технического задания, полное описание всех характеристик и показателей, четко определяющих предмет закупки, исключение несуществующих, некорректных характеристик продукции.

Отсутствие четких требований к характеристикам продукции не позволяет сформировать документацию о торгах в соответствии с нормами законодательства о размещении заказов. Включение же в документацию несуществующих характеристик ведет либо к несостоявшимся торгам в связи с отсутствием заявок участников, либо к указанию в заявках недостоверных сведений, что влечет за собой их отклонение.

Также следует учитывать необходимость указания комплектации или варианта исполнения изделия, поскольку отсутствие таких сведений создает риск поставки более дешевого изделия по цене более дорогого и не соответствующего потребностям заказчика.

Практика размещения показывает, что приоритетный способ описания предмета заказа – использование технических условий. Они являются частью конструкторской документации, содержащей типовой состав сведений: технические требования, гарантии изготовителя, правила приемки и другие. Их использование обеспечивает закупку образцов точно в соответствии с потребностями заказчика.

В данном случае должен выполняться ряд условий, в частности: используемые при размещении технические условия и иная нормативно-техническая документация должны принадлежать Российской Федерации, быть актуальными, доступными, соответствовать требованиям ГОСТов.

Вместе с тем выполнение данных требований осложняется несовершенством существующей нормативной базы. В этой связи унификация требований к предмету закупки, создание единой системы учета изделий вооружения, военной техники и военной продукции, интегрированной в систему классификации оборонной продукции, является важным направлением оптимизации механизмов размещения гособоронзаказа.

Следствием отсутствия такой системы, в частности, являются случаи формирования технических заданий под устаревшие образцы продукции, снятые с производства, установление сроков поставки товаров без учета реальных производственных циклов.

Таким образом, развитие нормативной правовой базы гособоронзаказа, позволяющей исключить разночтения при определении характеристик закупаемой продукции, является актуальным и необходимым.

Вопрос создания единой информационной базы НИОКР, результатов интеллектуальной деятельности, технологий военного, специального и двойного назначения, конструкторской документации на продукцию военного назначения прорабатывается правительством Российской Федерации в рамках исполнения Указа президента Российской Федерации от 07.05.2012 №603.

Кроме того, решить данную проблему, в совокупности с изложенным, можно путем изменения правил формирования гособоронзаказа, включения в него максимально конкретизированных позиций с указанием определенных номенклатурных номеров и нормативно-технической документации, которым должны соответствовать закупаемые изделия.

Очевидно, что результатом создания единой системы установления требований к предметам закупки станет более прозрачное и справедливое ценообразование, что, в свою очередь, приведет к более эффективному расходованию бюджетных средств.

Весьма показательна в этой связи ситуация с проведением совместных торгов, когда от различных заказчиков поступали заявки на закупку продукции с отличающимися наименованиями, характеристиками и ценами, а в результате проведенного агентством анализа выяснялось, что, по сути, требуется поставить один и тот же товар.

На текущем этапе Рособоронпоставка самостоятельно систематизирует информацию о технических условиях на размещаемые заказы, используя в качестве источников информации сведения о ранее проведенных торгах, а также сведения из открытых источников.

В целях формирования условий документации, исключающих несуществующие технические требования и ограничение конкуренции, оптимизации начальной (максимальной) цены контракта, установления сроков, дающих возможность выполнения контрактов, исходя из продолжительности производственного цикла, определения круга участников, в том числе для закрытых торгов, и т.д. организовано целенаправленное взаимодействие с предприятиями ОПК.

Взаимодействуя, с одной стороны, с заказчиками продукции, а с другой – с предприятиями – потенциальными участниками торгов, Рособоронпоставка выступает в качестве интегратора интересов каждой из сторон размещения гособоронзаказа, объективного внешнего арбитра соблюдения баланса интересов.

Результатом этого взаимодействия стал Реестр предметов снабжения, содержащий на сегодняшний день информацию о ТТХ, производственных циклах, ценах в отношении около 20 тыс. образцов от более чем тысячи предприятий.

В то же время получаемые сведения требуют постоянной актуализации, что обуславливает необходимость перехода с уровня взаимодействия «запрос-ответ» на регулярное представление предприятиями информации в инициативном порядке. Такой подход будет выгоден и самим потенциальным участникам торгов, поскольку позволит учесть их законные интересы и минимизировать риски формирования некорректных условий размещения заказов.

В целом использование заказчиками различных информационных ресурсов позволит во многом сократить риски составления некорректных технических заданий. Например, при закупке транспортных средств целесообразно использовать такой документ, как одобрение типа транспортного средства, содержащее его основные технические характеристики. В агентство такие сведения поступают в рамках взаимодействия с Росстандартом. Также в работе активно используются базы данных Роспатента, содержащие сведения об охраняемых результатах интеллектуальной деятельности, товарных знаках.

Еще одно направление, которому уделяется особое внимание при анализе заявок заказчиков, – наличие в требованиях к предмету закупки факторов, влекущих ограничение конкуренции.

Целью совместной с заказчиком проработки технического задания является исключение из него положений, создающих преимущества определенным организациям, в частности, указаний на конкретных исполнителей работ, производителей изделий, отсутствия параметров эквивалентности и т.п. Примером также может служить излишняя детализация конструктивных составляющих, наличие характеристик, не связанных с функциональным назначением изделия и подходящих только под продукцию конкретного производителя.

Включение подобных требований в документацию о торгах может привести к нарушению норм законодательства и повлечь соответствующие санкции со стороны контролирующих и надзорных органов.

Большое значение имеет наличие приказов о принятии на вооружение (снабжение) или других документов, дающих право поставки изделий по гособоронзаказу. Эти документы необходимы для соблюдения законодательства о защите конкуренции, обоснования необходимости поставки определенного образца ВВТ без расширения требований под возможные аналоги. В настоящее время такая возможность закреплена на законодательном уровне в Федеральном законе от 29.12.2012 №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

Дополнительно при формировании требований к предмету заказа необходимо обращать внимание на следующие вопросы:

— перегруженность технического задания требованиями к несущественным характеристикам продукции;

— наличие несоответствий в наименованиях, неточностей, противоречивых сведений, влекущих неоднозначное толкование и нарушающих принцип единообразия документации;

— установление требований о поставке одновременно с предметом закупки дополнительного оборудования, не предусмотренного нормативно-технической документацией, при отсутствии требований к характеристикам такого оборудования.

Особое внимание следует также уделять размещению заказов на выполнение работ. Необходимо учитывать, что при составлении технических заданий для формирования полного представления о предмете заказа одним из существенных условий является предъявление требований к результатам проводимых мероприятий. Обязательным условием являются перечни требуемых работ, а также изделий, в отношении которых их следует проводить.

Зачастую в заявках объединяются требования об осуществлении дефектации изделий до проведения самих работ, являющихся предметом заказа. Таким образом, объем необходимых мероприятий на стадии формирования документации неизвестен. Соответственно, в подобных заказах возникают сложности с определением перечня запасных частей к технике, оборудованию, и особо остро стоит вопрос обоснованности установления цены. В данной ситуации необходимо указывать начальную цену запасных частей, как того требует законодательство.

Необходимо отметить, что совокупность требований к предмету закупки не только определяет характеристики поставляемой продукции и ее соответствие потребностям заказчика, но и, как уже было сказано выше, самым непосредственным образом влияет на ее стоимость. Поэтому агентство при рассмотрении заявок заказчиков проводит анализ указанных факторов в неразрывной связи.

Качественно сформированные условия размещения заказа исключают возможность наличия несоответствий между предметом закупки, техническим заданием и материалами, рассмотренными при экспертизе цены, влекущих необходимость корректировки начальной (максимальной) цены контракта, ее обоснования либо требований заказчика к предмету заказа.

И, наконец, еще одним важным направлением является анализ условий заявок на предмет обоснованности установления требований к участникам размещения заказа. В первую очередь речь идет о лицензионных требованиях, которые также вытекают из предмета закупки и определяются им. Практика показывает, что данный вопрос требует тщательной проработки заказчиком, особенно учитывая сложность нормативного регулирования в этой сфере.

Результатом работы должно быть соответствие лицензионных требований предмету заказа. К примеру, недопустимы случаи установления требования о наличии лицензии на ремонт при размещении заказа на поставку ВВТ, предъявление требования по нелицензируемым видам деятельности.

Завышенные лицензионные требования ограничивают конкуренцию, могут стать причиной несостоявшихся торгов. Отсутствие необходимых требований может привести к заключению контракта с неквалифицированным участником и к поставке продукции, не соответствующей потребностям заказчика.

В целом необходимо отметить, что с учетом рекомендаций Рособоронпоставки проводится совместная с заказчиками доработка условий заявок. Для повышения качества направляемых в агентство материалов заказчик должен проводить более углубленный и всесторонний анализ существенных условий размещения заказов, учитывать предыдущий опыт, внимательнее подходить к формированию технических заданий и заявок.

В то же время в силу специфичности предмета оборонного заказа и весьма широкого круга рассматриваемых вопросов вероятность наличия у участников размещения заказа претензий к отдельным, уже утвержденным документациям о торгах, все же сохраняется.

В целях исключения в дальнейшем факторов, влекущих некорректность характеристик предмета заказа, Рособоронпоставка постоянно проводит «работу над ошибками», в том числе анализ запросов о разъяснении положений документации о торгах. В рамках размещения гособоронзаказа 2012 г. 55% запросов касались требований к предмету закупки, что еще раз показывает важность данного направления в работе агентства.

Запросы участников размещения заказа – это обратная связь, источник информации о недостатках, не выявленных при рассмотрении заявок, проверка правильности действий Рособоронпоставки. Систематический анализ причин таких запросов помогает определить приоритетные направления анализа технических заданий, зоны риска и необходим для повышения качества работы.

Другим видом самоконтроля является анализ жалоб участников торгов. Из 45 жалоб, поданных в 2012 г., в 40% случаев заявителями предъявлялись претензии к документациям о торгах в части установления требований к предмету закупки, влекущих, по их мнению, ограничение круга участников размещения заказа. В то же время ни одна такая жалоба не была признана обоснованной контролирующим органом, что наглядно характеризует положительный результат работы Рособоронпоставки по данному направлению.

Таким образом, для обеспечения эффективного размещения гособоронзаказа необходимы закрепленные на законодательном уровне систематизация и унификация подходов к формированию требований к предметам закупки, установление обязательности применения соответствующих нормативных документов (например, ГОСТов) и ответственности заказчика.

Важнейшим условием этого должно стать создание регулярно актуализируемой системы классификации и каталогизации оборонной продукции. Поскольку данная работа должна иметь системный характер и требует значительных затрат различных ресурсов, целесообразно рассматривать вопрос об определении единого государственного органа, выполняющего такие функции  и наделенного соответствующими полномочиями.