Оставим на рассмотрение историкам и политологам вопросы документального оформления, идеологопропагандистского обеспечения и другие подобные вопросы, связанные с принятием решений на столь решительные действия. Наша задача – позаботиться об исполнении государственных правовых и социальных гарантий (продекларированных в ст. 7 Конституции Российской Федерации) этим военнослужащим, которые достойно выполнили приказ. Напомним, что юридически Российская Федерация – правопреемница Советского Союза.

Попытки законодательно признать участников чехословацких событий ветеранами какой-либо категории по Федеральному закону от 12 января 1995 г. №5-ФЗ «О ветеранах» предпринимались общественностью неоднократно, но успеха не имели.

Вот и недавняя попытка, предпринятая в конце 2018 г., не увенчалась принятием положительного для этих военнослужащих решения. Группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ представила законопроект «О внесении изменения в Федеральный закон «О ветеранах». Законопроектом предполагалось внести дополнение в раздел III приложения к ФЗ «О ветеранах», содержащий перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан РФ, дополнив его словами: «Выполнение задач по подавлению попытки государственного переворота и обеспечению стабилизации обстановки в Чехословацкой Социалистической Республике в ходе осуществления крупномасштабной военно-стратегической операции войсками государств-членов Организации Варшавского Договора: с 21 августа по ноябрь 1968 г.».

Инициатива депутатов не преодолела первое чтение в Госдуме. Основная полемика развернулась вокруг официальной информации о том, что, мол, во-первых, высшие органы власти СССР решения о ведении боевых действий с участием советских военнослужащих в период политического кризиса в ЧССР в 1968 г. не принимали, а во-вторых, ряд органов и экспертов утверждают, что боевых действий в ЧССР в 1968 г. не было, хотя и признают, что боевые столкновения происходили.

Весомое значение при рассмотрении законопроекта депутатским корпусом имело заключение правительства РФ от 3 октября 2018 г. №8104п-П4 по данному вопросу. Вот выдержка из него: «В соответствии со статьей 3 указанного Федерального закона (это ссылка на ФЗ «О ветеранах» – прим. автора) к ветеранам боевых действий относятся военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), военнообязанные, призванные на военные сборы, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, работники указанных органов, работники Министерства обороны СССР и работники Министерства обороны Российской Федерации, сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, направленные в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти Российской Федерации и принимавшие участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах.

Вместе с тем органами государственной власти СССР решения о ведении боевых действий с участием советских военнослужащих в период политического кризиса в Чехословацкой Социалистической Республике не принимались, а военнослужащие, направлявшиеся в Чехословакию в 1968 г. в составе войск государств-участников Организации Варшавского договора, участия в боевых действиях не принимали.

Таким образом, основания для отнесения указанной категории военнослужащих к ветеранам боевых действий отсутствуют. Правительством Российской Федерации законопроект не поддерживается».

Депутатам Госдумы (возможно, при поддержке Генеральной прокуратуры РФ) следует обратить внимание правительства РФ на тот факт, отраженный в заключении по законопроекту, что подписание Союзом ССР 14 мая 1955 г., а также ратификация Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Народной Республикой Албанией, Республикой Болгарией, Венгерской Народной Республикой, Германской Демократической Республикой, Польской Народной Республикой, Румынской Народной Республикой, Союзом Советских Социалистических Республик и Чехословацкой Республикой Президиумом Верховного Совета СССР 25 мая 1955 г. свидетельствуют о том, что СССР добровольно передал органам ОВД полномочия принятия решений в рамках Договора и по утвержденным в нем процедурам, то есть наднациональным органам.

В ОВД таким руководящим органом являлся Политический консультативный комитет (ПКК), в который по должности входили партийные руководители стран-участниц ОВД, председатели советов министров, министры иностранных дел, министры обороны этих же стран. ПКК был высшим коллегиальным органом ОВД, призванным вырабатывать общую военную стратегию, координировать действия и осуществлять руководства вооруженными силами стран Варшавского договора по условиям этого Договора (статьи 5 и 6), а также проводить консультации и рассматривать вопросы, возникающие в связи с осуществлением Варшавского договора.

Известно, что проблема введения войск стран-участниц ОВД рассматривалась неоднократно. В частности, 16 августа 1968 г. на заседании Политбюро ЦК КПСС обсуждено положение в Чехословакии и было одобрено предложение о вводе войск. 18 августа 1968 г. в Москве состоялась встреча руководителей стран ОВД, были согласованы соответствующие мероприятия. В тот же день министр обороны СССР Маршал А.А. Гречко довел до командующих армиями политическое решение о начале ввода войск в Чехословакию. По свидетельству советских участников чехословацких событий, им был зачитан соответствующий приказ министра обороны СССР. Однако сегодня этот приказ не обнародован. Но это не означает, что приказа не было: никакое воинское подразделение не может действовать без приказа.

Учитывая названные выше документы и практическую реализацию полномочий наднациональными органами ОВД, не было правовой необходимости в 1968 г. принимать высшими органами власти СССР отдельного решения о вводе войск в Чехословацкую Республику и по ведению боевых действий отдельно военнослужащими ВС СССР (как следует из заключения правительства РФ, отсутствие таких решений и стало одним из поводов для отказа поддержать законопроект).

Наднациональное право – форма международного права, при которой СССР, как и другие государстваучастники ОВД, делегировал некоторые свои полномочия наднациональным органам. В случае с ОВД – это Политический консультативный комитет, Объединенное командование вооруженными силами (ОКВС), и вспомогательные органы, решающие обеспечительные вопросы в рамках ОВД (комитет министров обороны, технический комитет). Нормативные акты, издаваемые органами ОВД в пределах своей компетенции, как правило, имели большую юридическую силу, чем акты национального законодательства. Вот почему Совет Министров СССР не принимал отдельного решения ни о вводе войск в Чехословакию, ни о ведении боевых действий силами советских военнослужащих. То есть в этой части заключение правительства РФ по законопроекту – ничтожное, недействительное. Но не исключено, что это еще придется доказывать в суде.

Здесь не вредно напомнить, что включение части советских войск в состав Вооруженных Сил ОВД не снимает обязанностей СССР по их социальной и правовой поддержке.

Теперь о той части заключения правительства РФ, где утверждается, что «военнослужащие, направлявшиеся в Чехословакию в 1968 г. в составе войск государств-участников Организации Варшавского договора, участия в боевых действиях не принимали». Фактически этими словами озвучена позиция Минобороны России, и она высказывалась неоднократно. Так, в ответе МО РФ (исх. от 31 июля 2012 года №172/3/3625) на запрос Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области утверждается, что «боевые действия с участием советских военнослужащих в период политического кризиса в Чехословацкой Социалистической Республики в 1968 г. не велись, имели место лишь отдельные боевые столкновения». А на аналогичный запрос Межрегиональной общественной организации воинов-интернационалистов, ветеранов боевой операции «Дунай-68» МО РФ в частности сообщает (исх. от 9 августа 2017 г., №172/3/5436): «Понятие «отдельные боевые столкновения» на законодательном уровне отсутствует».

Вместе с тем сообщается, что «боевое столкновение» в отличие от «боевых действий», как правило, происходит случайно, дезорганизованно, с участием сторон различного порядка (т.е. изначально не являющихся противоборствующими сторонами) и, главное, без конкретно поставленной (в форме приказа) перед участниками задачи достижения победы над противником».

Создается впечатление, что военное руководство мыслит только боевыми операциями объема, напрмер, Сталинградской битвы и не признает бои местного значения. Да и ввод войск в Чехословакию имел четкую задачу – зафиксированную в ряде документов – подавить контрреволюцию и антигосударственный переворот.

По данному вопросу наблюдается некоторая терминологическая «игра»: мол, в операции «Дунай» боевых действий не велось, это была интернациональная помощь; «Генштаб ВС РФ не подтверждает факт участия военнослужащих Вооруженных Сил СССР в боевых действиях в Чехословакии в 1968 г.» (из ответа Генштаба Законодательному собранию Ростовской области); или вот еще ответ МО РФ (исх. от 31 августа 2012 года, №172/3/3624): «В упоминаемом приказе министра обороны СССР от 17 октября 1968 г. №242 (в нем объявлена благодарность всему личному составу за выполнение поставленной задачи в Чехословакии – прим. автора) речь идет о выполнении военнослужащими интернационального долга, а не об участии в боевых действиях».

В то же время документально подтверждено – перед входом на территорию ЧССР всему личному составу выдали на руки боекомплект патронов, а офицерам и сверхсрочнослужащим – автоматы с боекомплектом и гранаты; в штабах полков с 21 августа завели «Журнал учета боевых действий полка», который согласно «Наставлению по полевой службе штабов» ведется исключительно в период боевых действий; в литературе упоминается приказ министра о начале операции; командиры войсковых частей докладывали о выполнении упомянутого приказа министра как о боевых действиях, так и о потерях; среди фактов и документов можно назвать Основное извещение командира и начштаба полевой почты 67749 от 26 августа 1968 г. №190, в котором сообщается, что «рядовой Грабовский Устин Викентьевич, «выполняя боевое задание, верный военной присяге, проявив геройство и мужество, погиб 25 августа 1968 г., отправлен на захоронение к месту проживания отца».

Конечно, необходимо тщательно разобраться к каким именно ветеранам следует отнести участников Чехословацких событий – к участникам боевых действий или к лицам, выполнявшим задачи, поставленные государством, с риском для жизни и здоровья. Ясно одно: по формальному признаку, не совпадающему с теми, что содержит ФЗ «О ветеранах», отказывать участникам войсковых операций в социальной защите и негуманно, и неконституционно – просто надо совершенствовать закон.

Все лица (гражданские, военные и приравненные к ним), обладающие военно-учетными специальностями и привлеченные к проведению операций силовыми структурами СССР или РФ, в широком понимании толкования понятия могут иметь статус «участник боевых действий». Но в реальности статус предоставляется только тем, кто входит в категории ветеранов, описанные в ФЗ «О ветеранах» (хотя в этом законе не все категории реально существующих событий учтены, а многое формулировки расплывчаты).

В законодательстве СССР и РФ нет определения участника и ветерана боевых действий, нет и законодательных критериев, учитываемых для отнесения к названному статусу (категории ветеранов) – это пробел в законодательстве.

На наш взгляд, основной критерий – выполнение задач, сопряженных с риском для жизни и здоровья. Важны также продолжительность нахождения в зоне вооруженного конфликта, степень вовлеченности и форма участия, личные заслуги. Допустимость названного подхода к критериям получения человеком статуса ветерана боевых действий подчеркивает п.п.6) п. 1 ст. 3 ФЗ «О ветеранах», по которому «лица, направлявшиеся на работу в Афганистан…» отнесены к категории ветеранов боевых действий.

Возможно, следует расширить перечень категорий ветеранов (ст. 1 ФЗ «О ветеранах») с учетом анализа использования военнослужащих и других лиц в операциях государства по предотвращению кровопролития. Кстати говоря, небольшое количество погибших в ходе операции «Дунай» (по разным данным от 99 до 105 человек) свидетельствует не столько о том, что отсутствовали боевые действия, сколько о том, что операция была хорошо подготовлена. В ряде исторических событий, которые в приложении к ФЗ «О ветеранах» признаны «боевыми действиями», число погибших российских граждан исчисляется единицами. Кстати говоря, некоторые исследователи отрицают и само наименование «операция «Дунай», заявляя, что документально кодовое название не подтверждается. Все это свидетельствует о том, что вопрос чехословацких событий 1968 г. не достаточно исследован. Но должны ли от этого страдать участники событий, которые выполнили и долг, и приказ, а многие поплатились жизнью и здоровьем?

Уточнение понятия «участник боевых действий», формулировка критериев отнесения к нему – это во многом задача военных ученых, аналитиков, специалистов и экспертов. А вот на примере участников чехословацких событий 1968 г. можно уже сейчас предположить, что упомянутый в начале статьи законопроект содержит звонкие, но не подтвержденные практикой тех событий выражения типа «подавление» или «крупномасштабная военно-стратегическая операция». А потому операцию «Дунай» мы бы охарактеризовали так: выполнение задач по предотвращению (сдерживанию, пресечению) кровопролития в рамках гражданского противостояния, предотвращению государственного переворота и обеспечению стабилизации обстановки в ЧССР с использованием вооруженных сил стран-участников Организации Варшавского договора с 21 августа по ноябрь 1968 г.

Представляется, что похожая формулировка может продвигаться в приложение ФЗ «О ветеранах», в котором дан «Перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации». Кстати говоря, в этом перечне уже называются действия «по выполнению задач» в ходе контртеррористических операций и по обеспечению безопасности и защиты граждан, т.е. законодатель уходит от учета чисто боевых действий. Поэтому, может быть, логично назвать его так: «Перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий и вооруженных конфликтов с участием граждан Российской Федерации». Соответствующие данные по чехословацким событиям имеются в архивах и подтверждаются участниками. Но депутаты, принимая решения, не опираются на эти данные. Кстати говоря, по чехословацким событиям 1968 г. изданы в Ростове-на-Дону сборник документов и двухтомник со свидетельствами непосредственных участников той операции.

А сама статья в законопроекте о ветеранском статусе участников операции «Дунай» в ФЗ «О ветеранах» должна, на наш взгляд, не только жестко учитывать понятие «боевые действия» применительно к событиям в ЧССР, но и то, что многочисленные боестолкновения там реально происходили, были жертвы, как и была реальная угроза жизни и здоровью военнослужащих.

Предлагается закрепить в ст. 1 ФЗ «О ветеранах» новую категорию ветеранов – ветераны (участники) вооруженных конфликтов.

Эту категорию ветеранов в интересах социальной защиты ветеранов можно оформить как вторую часть действующей статьи 3, либо самостоятельной статьей 3.1 «Ветераны вооруженных конфликтов» со следующим содержанием: «к ветеранам (участникам) вооруженных конфликтов относятся: 1) военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), Вооруженных Сил СССР, Вооруженных Сил Российской Федерации и приравненные к ним представители других силовых ведомств, которые принимали участие по приказу с оружием в руках в вооруженных конфликтах либо действовали в условиях объявленного военного или чрезвычайного положения, при выполнении интернационального долга, а равно в других ситуациях, сопряженных с риском для жизни или представляющих угрозу для жизни и здоровья исполнителей».

Долг и моральная ответственность российского государства – решить все вопросы правовой и социальной защиты бывших военнослужащих ВС СССР, участвовавших в противоречивой, но реальной операции в Чехословакии в 1968 году.

Геннадий Ильич ТИХОНИН – председатель Совета Межрегиональной общественной организации воинов-интернационалистов, ветеранов операции «Дунай-68»

Владимир Петрович КУДРЯВЦЕВ – член бюро Совета Волгоградской региональной общественной организации ветеранов, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации